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A Beneficiação não é gratuita!

Pesquisas recentes argumentam que os recursos de gás e carvão de Moçambique criam uma vantagem competitiva em produtos que são grandes consumidores de energia, abrindo uma fonte completamente nova de produção e de exportações (Standard Bank 2014). Em consequência, propõe-se que a beneficiação deslocada a jusante para o processamento destes recursos, para promover maior valor acrescentado, oferece um caminho óbvio para a transformação estrutural e a industrialização. Além disso, reitera-se que estes investimentos de beneficiação iriam actuar para contrabalançar quaisquer efeitos negativos da Doença Holandesa que poderiam surgir devido à explosão das exportações de recursos naturais.

                       A ideia básica por detrás de tais alegações é que a deslocação para o processamento a jusante é um progresso lógico, natural, para um país que exporta matérias-primas e, portanto, as políticas que incentivam um passo destes podem induzir e acelerar o desenvolvimento industrial e a diversificação económica. A pedra angular desta noção é a premissa de que as relações verticais nas cadeias de produção, conhecidas como ligações, podem ser um motor fundamental do processo de desenvolvimento. A importância das ligações no desenvolvimento económico foi popularizada por Hirschman no seu livro influente de 1958 sobre a política de desenvolvimento, “A Estratégia do Desenvolvimento Económico” (The Strategy of Economic Development). Ele argumentou que investir nas indústrias com maiores ligações a montante e a jusante teria o efeito total mais poderoso no crescimento e desenvolvimento económico, visto que isto iria induzir a um amplo conjunto de respostas permanentes. Segundo as próprias palavras de Hirschman, “o desenvolvimento económico é um processo em que uma coisa leva à outra”.

                        Esta ideia influenciou duas estratégias políticas populares baseadas em ligações: (a) a substituição de importações, que procurava induzir o investimento, a transformação estrutural e o crescimento por via de ligações a montante até à procura final e (b) a beneficiação dos recursos naturais, que se destinava frequentemente a limitar as exportações de recursos não processados numa parte da cadeia de valor, para estimular o desenvolvimento de indústrias a jusante noutra parte da cadeia. Estas políticas estiveram em moda para os decisores políticos nos países em desenvolvimento, durante a maior parte dos anos 1960 e 1970. Nos anos 1980, no entanto, as estratégias de ligações a montante, tais como a substituição de importações, não corresponderam às expectativas. As estratégias de ligações a jusante, por outro lado, mantiveram-se e ganharam uma dinâmica na sequência da explosão dos produtos básicos. Na África Subsariana (SSA), por exemplo, o Botsuana iniciou uma estratégia baseada nas ligações a jusante para incentivar o processamento de diamantes a jusante; o Gana promoveu o processamento do ouro; o Gabão apontou às actividades madeireiras a jusante; a Nigéria dirigiu os seus esforços a promover ligações tanto a jusante como a montante, na produção de petróleo; a África do Sul desenvolveu uma ampla iniciativa para beneficiar a mineração; a Tanzânia apoiou o processamento do ouro; a Zâmbia promoveu ligações a jusante na indústria do cobre; e o Zimbabué instituiu políticas para lançar o processamento a jusante no cromo e na platina. Portanto, Moçambique não será o único na região a pensar numa estratégia de ligações a jusante para aumentar o valor acrescentado interno dos recursos naturais e promover a transformação estrutural da economia.

                        No entanto, será que uma tal estratégia se baseia em princípios económicos sólidos? Será que a beneficiação é um bom modelo para promover o valor acrescentado e a industrialização num país, na fase de desenvolvimento em que se encontra de Moçambique? Hirschman defendeu as ligações a jusante, com base no estímulo do desenvolvimento da indústria relacionada. Outros defensores argumentaram que a proximidade física aos recursos proporciona vantagens económicas aos processadores a jusante, devido aos custos de transporte. Outros ainda, sustentam que o fornecimento local de recursos é mais seguro e, ainda mais importante, mais barato para as actividades a jusante. Além disso, alguns alegam que a proximidade a recursos a montante permite que os insumos sejam ajustados com mais precisão às exigências do produtor a jusante.

                        Estes argumentos a favor da beneficiação não fazem tanto sentido como faziam no passado, em termos económicos. Os custos dos transportes, informação e comunicações, tiveram uma queda acentuada nas várias décadas passadas, e continuam em queda, o que faz com que o processo de processamento próximo da matéria-prima, se tenha tornado menos importante. Os custos em queda dos transportes e das TIC (Tecnologias de Informação e Comunicação), bem como as barreiras tarifárias decrescentes, também resultaram numa maior fragmentação da cadeia de abastecimento a nível interno. Face a estas alterações nos mercados mundiais, as elevadas possibilidades de ligações a jusante deixaram de proporcionar uma vantagem automática para o desenvolvimento da produção baseada nos recursos. As indústrias ligadas a jusante podem ser estabelecidas em qualquer país com possibilidade de importar recursos não processados. Só se o processamento interno no país de origem puder fornecer o produto a jusante a custos mais baixos é que é vantajoso investir no desenvolvimento da indústria no país de origem.

                        O factor de custo neste cálculo é determinado pela vantagem comparativa e pela capacidade tecnológica. As dotações e as capacidades tecnológicas de Moçambique, nesta fase, não lhe atribuem vantagens, em termos de custos, nas indústrias transformadoras com grande intensidade de capital, tais como aquelas ligadas ao carvão e ao gás. As actividades a jusante nestas cadeias de abastecimento (a) exigem um enorme investimento de capital (por exemplo, as despesas de investimento (capex) para uma fábrica de fertilizantes são cerca de $2 mil milhões, para uma fábrica de metanol são cerca de $5 mil milhões, e para uma fábrica de transformação de gás em combustíveis líquidos (gas to liquid – GTL) $19 mil milhões, (b) necessitam de grandes investimentos complementares em infra-estrutura pública para as tornar viáveis, (c) exigem competências altamente técnicas para as operar com eficiência, e (d) empregam apenas um pequeno número de trabalhadores.

                        As actividades de processamento a jusante, no carvão e no gás, também não são particularmente rentáveis – na maior parte dos casos, estas cobrem apenas o custo marginal a longo-prazo, com significativas flutuações positivas e negativas em torno da sua tendência, e não contribuem muito para o valor acrescentado. Estas actividades, para terem alguma hipótese de rendibilidade, precisam de estar situadas próximo de grandes mercados consumidores, ou de ter quaisquer outras vantagens competitivas semelhantes. E isto pressupõe condições de funcionamento razoavelmente boas. Se houver por acaso quaisquer circunstâncias adversas ao funcionamento, poder-se-á acabar numa situação semelhante à da beneficiação da indústria do petróleo na Nigéria, em que a má gestão, a corrupção e outros problemas fazem com que, muitas vezes, as quatro refinarias de petróleo a jusante operem a menos de 50 por cento da capacidade, obrigando a Nigéria a importar quantidades significativas de gasolina a preço elevado. Além do mais, as projecções indicam que irá existir um excesso de capacidade nos mercados globais, nas actividades de processamento de petróleo e gás, nos próximos anos. Diversos países produtores em todo o mundo, especialmente de gás natural, fizeram investimentos no processamento a jusante e prevê-se que mais países o façam (pressupondo que não vai haver uma queda demasiado acentuada dos preços do petróleo). Tendo em consideração todas estas questões, poderia ser mais rentável importar simplesmente, em vez de lidar com elevados custos de investimento, problemas técnicos, problemas de gestão, necessidades de infra-estruturas complementares (e muitas vezes com poluição) envolvidas no processamento a jusante no país de origem.

                        Os defensores, no entanto, vão mesmo mais longe, alegando que o acesso ao gás, ao custo de produção, faz da beneficiação uma coisa simples. Infelizmente, isto não é assim tão simples. Conceder aos processadores a jusante (públicos ou privados) subsídios para um insumo fundamental destes, não só é fiscalmente dispendioso (o gás poderia ter sido vendido nos mercados mundiais por um preço muito mais elevado); também tem implicações de eficiência, na medida em que o subsídio estimula a adopção de tecnologias de produção que são excessivamente intensivas em energia. A situação torna-se mais problemática caso os preços do gás aumentassem, fazendo aumentar o valor dos subsídios (basta perguntar à Venezuela, à Nigéria ou à Indonésia), ou quando se esgotar a produção de gás, deixando o país com uma indústria de processamento (e actividades relacionadas) ineficaz, subsidiada, que apenas dá um pequeno contributo para o PIB e poucos benefícios de emprego.

                        Embora a beneficiação dos recursos naturais relacionados com a energia não pareça particularmente promissora em Moçambique, nesta fase, pode haver outras situações em que tais investimentos façam sentido em termos económicos. Para justificar a promoção de tais projectos de processamento a jusante, uma avaliação deve mostrar que: (a) existe uma vantagem competitiva em termos de custos de produção nacional, para além simplesmente da disponibilidade de recursos a montante, (b) existem significativos mercados de utilizadores finais para o produto, (c) existe gestão privada e capital que motivam o investimento para maximizar a eficiência operacional, (d) existe um mínimo de subsídios públicos envolvidos em tornar o investimento a jusante economicamente viável, (e) existe uma adaptação razoavelmente boa às competências, capacidades tecnológicas e infra-estrutura disponível, ao nível local, e (f) existem indicações de que o projecto irá aumentar o desenvolvimento de competências locais e corresponder às prioridades do governo de promover um crescimento mais inclusivo e o alívio da pobreza.

                        Tendo em conta o facto de que um objectivo importante da beneficiação é promover a transformação estrutural e a industrialização, coloca-se a questão quanto à existência ou não de alguma evidência que indique que tais investimentos ligados a jusante realmente funcionam? Eles estimulam normalmente uma sucessão auto-sustentável de actividades industriais relacionadas? Infelizmente o historial da beneficiação na maior parte dos países da SSA não promete muito sucesso nesta área. Os estudos mostram que as políticas de beneficiação na maioria dos países da SSA tiveram problemas significativos a gerar uma espiral crescente contínua de desenvolvimento industrial (ver por exemplo Morris et. al. 2012). A actividade industrial relacionada não foi alargada nem aprofundada de forma significativa na maior parte dos casos. As ligações a investimentos de beneficiação continuam a ser bastante limitadas – muito mais do que na maior parte das outras regiões da economia global. Em Angola, no Botsuana e Tanzânia, o surgimento de ligações industriais relacionadas com a beneficiação tem sido escasso, mesmo depois de alguns anos a promover tais esforços. No Gabão e Gana, embora se tenham materializado algumas ligações relacionadas, estas mantêm-se fracas. A Nigéria teve algum sucesso a desenvolver ligações a montante, por exemplo nos serviços de logística e de petróleo, mas não teve muito sucesso com os esforços ligados a jusante. De igual modo, na África do Sul, onde a base industrial está mais avançada, as ligações a montante competitivas desenvolveram-se no equipamento de mineração e nos serviços técnicos de mineração. Os esforços de beneficiação a jusante, no entanto, nem sempre tiveram os resultados desejados, devido a problemas com os défices da infra-estrutura complementar e das competências.

                        Porque motivo uma coisa não levou a outra, na maior parte destes países? As razões expressas para a falta de sucesso da beneficiação a impulsionar a industrialização não são surpreendentes. Em alguns casos, a beneficiação teve que depender de uma forte intervenção do Estado – subsídios, mandatos, regulamentos, e investimentos substanciais em infra-estruturas complementares – para tornar o processamento a jusante economicamente viável. Depois de dinamizar os investimentos iniciais de beneficiação, no entanto, a continuidade dos esforços para apoiar o desenvolvimento adicional de actividades empresariais relevantes foi anémica: políticas inadequadas de apoio ao clima empresarial e implementação fraca da política; falta de formação suficiente para dar resposta aos grandes défices existentes em termos de competências básicas; infra-estrutura inadequada e gestão deficiente da infra-estrutura existente; e falta de interesse das empresas líder que investem na extracção de recursos a montante (p.ex., as empresas líder muitas vezes não tinham os programas de cooperação adequados para ajudar a fomentar as ligações locais – por exemplo, ajudar a desenvolver a aquisição local de insumos). Na área política, o modo como foram aplicados os regulamentos de conteúdo local é apontado como um exemplo daquilo que correu mal. Praticamente todos os países da SSA estudados, tinham introduzido regulamentos de conteúdo local para obrigar as empresas estrangeiras a investir na extracção de recursos para desenvolver as ligações de abastecimento local. Muitos países da SSA, no entanto, misturaram a política de conteúdo local para promover o valor acrescentado interno, com a política de indigenização para transferir a propriedade dos investimentos estrangeiros para os cidadãos locais. Por fim, apenas foi canalizado um apoio mínimo para os esforços destinados a estimular o valor acrescentado local. E, quando promoveram o desenvolvimento do valor acrescentado local, os programas de apoio público muitas vezes excederam os seus objectivos, ao seleccionarem para promoção actividades associadas que ficavam bem fora do alcance das capacidades locais.

                        A ilação a tirar de tudo isto é que, para a beneficiação ter um impacto positivo na transformação estrutural e industrialização, é preciso fazer muito mais do que simplesmente promover um investimento no processamento a jusante. Criar ligações relacionadas com o negócio, para a beneficiação, requer uma estratégia concertada, incluindo uma política de apoio e um ambiente regulamentar para incentivar o desenvolvimento empresarial interligado, juntamente com um conjunto de investimentos complementares na infra-estrutura, desenvolvimento de competências, e um sistema nacional que estimule a transferência e a adopção de tecnologia. Além disso, irá necessitar de significativas melhorias no sistema de gestão do investimento público para aumentar as capacidades de implementação pública em todas estas áreas.

                        Claramente, os investimentos para a beneficiação ligada a jusante parecem deficientes, em diversos aspectos, como um paradigma político para promover a industrialização. Então o que poderia ser uma melhor abordagem? As indústrias extractivas, como o carvão e o gás, criam outras ligações positivas que podem ser alvos atractivos para a promoção do investimento, como demonstram os casos da Nigéria e da África do Sul, referidos acima. As empresas que apoiam o petróleo, o gás e as actividades mineiras surgiram, através de ligações a montante, nestes países que giram em torno dos sectores extractivos, ajudadas por iniciativas políticas. Estas ligações competitivas variam desde a logística à engenharia e construção especializadas e até aos serviços bancários dedicados. Os aglomerados (clusters) industriais que se desenvolveram nestas áreas (a) não são intensivos em capital, (b) oferecem empregos que ajudam a criar competências de primeira classe, e (c) estabelecem boas relações com o resto da economia. Por todas estas razões, direccionar tais ligações a montante para apoio, pareceria um modelo muito melhor para uma futura política industrial em Moçambique do que os investimentos para a beneficiação ligada a jusante.

Referências

Gynberg (2013) “Some Like Them Rough: The Future of Diamond Benefication in Botswana,” European Center for Development Policy Management.

Morris, Kaplinsky, and Kaplan (2012) “One Thing Leads to Another: Promoting Industrialization by Making the Most of the Commodity Boom in SSA,” University of Cape Town, South Africa.

Standard Bank (2014) “Mozambique LNG: Macroeconomic Study,” Maputo, Mozambique.